您现在的位置：鼓励科技创新财税政策国际借鉴研究
编者按 2016年国家税务总局将“鼓励科技创新财税政策国际借鉴研究”作为重点研究课题，由总局税收科研所分工负责，组织天津、山西、重庆、江苏4省市国税局，安徽、宁夏两省区地税局有关人员，成立课题组，共同研究，最终形成一份总报告和六份分报告。现摘要发表部分研究成果。
A 企业科技创新面临的困难
我国研发经费投入总量较大，但投入强度不高。目前，国际上有关科技创新和科技进步方面的研究，一般选择研发(R&D)相关数据作为指标。一是R&D经费投入总量，该指标在很大程度上决定一个国家的综合实力和国际竞争力。近十年来，我国R&D经费投入每年以超过10%～20%的速度增长，已远超发达国家的增长速度。 二是R&D经费投入强度，即R&D投入相当于国内生产总值(GDP)的比例。它是国际上通行的评价一个国家或地区科技创新能力和水平的主要指标。我国近十多年来R&D经费投入强度呈逐年稳步上升的趋势，从20世纪初的不到1个百分点，到2014年的2.047%，远高于一些发展中国家。但与发达国家相比，我国的R&D经费投入强度还处于较低水平。
我国大多数企业科技创新能力不强。与发达国家相比，我国大多数企业的科技创新能力还比较薄弱。我国大中型企业研发经费支出占主营业务收入的比重不到1%。发达国家的经验表明，若这一比例低于2%，企业创新将难以维持，只有高于6%，企业创新才能形成良性循环。而作为科技创新的重要力量，我国中小企业科技创新的总体水平低于大型企业，也远低于发达国家。
我国研发经费支出结构不合理，影响了科技成果的转化。研发经费支出按照项目内容的不同，分为基础研究、应用研究和试验发展三类。根据经济合作与发展组织(OECD)公布的34个国家和地区基础研究经费占GDP的比重的最新数据，中国基础研究经费占GDP的比重最低为0.1%。最高为瑞士0.9%。企业对基础研究不够重视，是导致目前我国科技成果转化率过低的重要原因。
我国科技人才虽逐年增多，但企业科技创新人才缺乏，直接制约了企业科技创新的能力和水平。根据2016年OECD公布的43个国家和地区从事科学和技术研究人员占全部就业人员的比例，我国倒数第四。
B 鼓励创新财税政策问题分析
从对天津、山西等6个省市的实际调研情况来看，我国鼓励创新的财税政策在制度设计、企业适用和政策管理等方面，还存在一些问题。
现行税收政策以产出型优惠为主，对初创企业和对技术创新关键阶段激励不足。在整体设计上，现行优惠政策主要针对已形成科技实力的高新技术企业、软件企业等，以及已享有科研成果的技术性收入等，明显呈现偏重产出型研发的优惠倾向，对企业创新成本与风险分担支持不足。在投入型研发优惠政策中，除加计扣除优惠力度较大外，其余政策力度都很小。例如，一些省的高新技术企业、软件和集成电路企业所得税优惠减免税款，占科技创新减免税款的98%。此外，现行优惠政策以所得税优惠为主，大多采用减免税、优惠税率等直接优惠方式，对企业成熟度特别是盈利能力要求较高，大中型企业能够享受的优惠较多，更使得小企业生存空间被挤压，不利于创新环境的培育。
特定优惠政策限定条件较多，受惠面较窄。一是技术先进性服务企业政策，只适用21个服务外包示范城市，企业还需要符合一系列认定条件，造成从事服务外包企业众多，但享受政策者寥寥。二是创投企业税收政策，对投资方和被投资方均设立较高门槛。三是高新技术企业政策，按照新的管理办法，需要同时符合6个条件才能认定，很多科技型企业因为一两个条件不达标而无法享受优惠。
鼓励人力资本投资和科技人才培育的税收政策力度较小。目前，我国个人所得税对科技人才的技术奖励免税门槛较高，且科技人员研发支出在计征个人所得税时没有加计扣除。针对企业科技人才培育的职工教育经费扣除优惠，仅限于软件企业和技术先进型企业，政策覆盖面窄，优惠手段单一，对用人企业加大人力资本投入的激励效果不明显。
科技孵化器税收优惠政策缺乏对服务升级的税收激励。现行孵化器优惠政策主要鼓励孵化器为孵化企业提供经营场地等，优惠税种主要是增值税、房产税和城镇土地使用税。从实际调研情况来看，随着孵化器楼宇的快速建设，创业企业对孵化器服务的需求，已经从房屋、土地等直接物资资源，向提供创业资金、创业指导和帮助获得风险资金等金融、中介深层次服务需求转变，还缺乏相应的税收政策支持。
一些优惠政策带来的效益和企业付出的成本不成正比，企业适用政策积极性不高。一是固定资产加速折旧政策实施效果不佳。一些企业认为，该项政策并非实质性减税措施，且加速折旧计算复杂、税会差异核算工作量大，可能会产生多年跨年度纳税调整，进而形成后续管理风险。另外，有的企业因为长期亏损或者处于定期减免税期间，考虑当期及以后的盈利能力，加速折旧未必是企业最优选择。二是技术转让收入免税政策适用较难。营改增后，提供技术转让、技术开发以及相关技术咨询、技术服务取得收入由免征营业税改为免征增值税。但是，纳税人享受增值税免税，只能开具增值税普通发票，不能开具增值税专用发票，意味着进项税额不能抵扣。三是职工教育经费税前扣除作用有限。一些企业更重视能够带来直接收益的税收优惠，对于仅给予成本补偿的税收优惠兴趣不大。尤其中小企业人员流动频繁，不愿意在人力资本上有过多的投入。
创新税收优惠政策适用程序复杂，税务部门执法风险大。如高新技术企业优惠是企业所得税优惠中影响最大、关注度最高和后续监管最严的一项税收优惠政策。现行规定将高新技术企业优惠管理的职责，重点放在税务机关，给税务机关带来极大的执法风险和工作量。
C 发达国家的鼓励创新政策
各国通常对企业研发活动给予直接的财政资助政策或间接的税收激励政策。OECD报告(1994)认为，税收优惠政策在市场干预、管理成本和灵活程度等方面优于补贴政策，而在公平性、有效性方面则效果较弱。OECD一般采用税收补贴率来计算和衡量R&D税收激励政策的优惠力度。税收补贴率越高，政策就越优惠。根据2015年OECD关于部分国家的税收补贴率数据，R&D税收激励政策优惠力度最大的前三个国家为法国、西班牙和葡萄牙。中国在36个国家中排在第15位。
R&D税收政策工具一般分为两类，一是投入型税收优惠，主要针对研发投入的成本费用，包括税收抵免、税收加计扣除和加速折旧等。二是产出型税收优惠，主要针对研发产出的成果转让，旨在降低研发活动所得的有效税率，如专利盒制度等。OECD研究认为，投入型研发税收优惠可以刺激研发相关投资，对就业、经济增长、生产效率和研发活动产生正的效应。而产出型研发税收优惠可能导致一国的专利登记增多，从无形资产获得的所得更多，对就业和经济增长等正效应不明显。
税收扣除(包括加计扣除)和税收抵免，是各国研发税收激励政策的两个典型方式。
加计扣除。各国一般都允许企业创新的经常性支出，一次性在税前扣除;还有一些国家允许对企业创新有关的资本性支出，如机器设备，允许一次性摊销(巴西)或加速折旧(法国)。更重要的是，很多国家为企业的创新支出提供加计扣除的优惠待遇，即可以在税前扣除的创新支出，大于其实际投入的创新成本。对于企业来说，这种税前加计扣除实际价值的大小，取决于公司适用所得税税率的高低。巴西允许160%~200%的加计扣除，新加坡允许150%~400%的加计扣除。
税收抵免。税收抵免是适用于直接针对应缴税款的激励方式。一般按照企业创新支出的一定比例(比如研发费用的20%)直接抵减企业的应纳税额。分为基于研发支出总量和增量的税收抵免。税收抵免和加计扣除的重要区别，在于企业所享受到的实际抵免待遇，并不取决于企业适用的公司所得税税率。在OECD 成员国中，税收抵免运用得更为普遍。法国对于合格研发费可以获得30%的税收抵免。美国2005年12月明确把研发税收抵免制度永久化。
加速折旧和增强折旧。许多国家都允许研发活动所使用的固定资产加速折旧。有10个OECD国家和多个金砖国家采用了增强折旧政策。依据该政策，纳税人实际回收的资金高出研发设备投资的成本。如丹麦规定，研发用新购设备和机械，可按照购买价115%计提折旧。
税损处理。对于未使用完的税收加计扣除或税收抵免，以及加速折旧、增强折旧等产生的税损，澳大利亚等允许向后结转，加拿大等既允许向后也允许向前结转，罗马尼亚等不允许结转，丹麦等允许当年现金退税。
专利盒制度。法国于2001年在世界上率先实施了一项名为专利盒的税收优惠制度，规定对企业从专利或专利产品的商品化过程中取得的收入减免部分税收。税收扣除和税收抵免，是在研发支出发生当年提供的税收激励政策。专利盒制度是对转让知识产权(IP)产生的所得提供税收优惠，侧重于研发之后的商业活动，增强创新成果的商业化应用水平。目前，已有16个国家引进专利盒制度。
其他政策工具。包括优惠税率、社保缴款优惠、税收补贴、税收免除、免税期、增值税返还和个人所得税优惠等。
除了以上政策，许多国家还对中小企业和初创企业、创业风险投资、研发中心、产学研合作、技术开发区或创新区、研发外包和委托研发、基础研究、应用研究、跨国公司境内研发以及对研发人员等提供特殊的财税激励政策。如，有12个OECD国家向中小企业研发提供更优惠税收鼓励。法国对于创新型初创企业给予特别的税收优惠。
可以看出，发达国家R&D财税政策发展趋势如下：一是各国逐渐采用基于支出总量和增量相结合的混合税收抵免制度。二是越来越多国家综合采用产出型税收政策，通过降低研发投资将来收入的税率，来提高研发投资的税后收益率。但是，由于知识产权资产具有流动性高的特点，这类资产将来收入所在地，可能与创造资产和收入的活动所在地相分离。跨国公司可以以此作出避税安排。这必然会侵蚀实际开展研发投资所在国的税收收入。欧盟委员会研究发现，无需大幅改变实际经济活动，只需降低专利所得税税率，就可以促使专利注册和应税所得的转移。由此，产出型税收政策引发了有害税收竞争的质疑。三是鼓励中小企业研发的财税政策更加宽松务实。OECD有研究认为，跨国公司可以采用跨境税收筹划来避税，并获得较多的研发税收减免，而独立企业则很难有这种跨境税收筹划的机会，相对而言处于不利地位。因此，一些国家倾向于向中小企业倾斜研发税收优惠。但欧盟委员会最近发布研发报告，清楚地表达了相反的观点：研发税收优惠政策的设计不应与企业的规模有关。跨国公司有能力使税负最小化，或者有税基侵蚀和利润转移(BEPS)行为，属于BEPS行动计划应该去解决的问题，不应成为给予中小企业专项研发税收优惠的理由。目前，各国对企业研发的直接财政补贴政策中，一个引人注目的发展趋势是，许多国家逐渐从基于企业规模的划分标准，向企业年龄或增长率等差异化标准转变。四是各国同意加强研发税制的评估，有效解决BEPS问题。
发达国家R&D财税政策带来的启示如下：一是财税激励政策贯穿于科技创新产品创造的全过程。发达国家一般按照高科技产品完整的周期，制定各项财税优惠政策，从产品的研发设计到试制，从新产品的产业化到市场化，在各个环节均给予补偿，事前扶持和事后激励政策相互配合，灵活使用，注重高效率。二是重点扶持企业加大研发阶段的投入，降低企业研发负担。三是扶持中小企业和初创企业创新发展。四是鼓励对科技企业的风险投资。五是重视对高科技人员的税收激励。六是注重成本控制与效益考核的政策管理。发达国家对财税优惠政策的选择和实施，是严格按照国家高新技术产业政策进行的，重视财税优惠政策本身的成本控制和效益考核，对科技创新财税优惠政策审批管理高效透明。
D 鼓励创新财税政策的优化
借鉴国外科技创新财税政策经验，建议从以下几方面优化我国鼓励创新财税政策体系的设计与管理。
优化税收制度设计
进一步加大投入型研发税收优惠比重。一是借鉴OECD国家做法，对于跨境委托给非关联企业的研发支出，给予一定比例的扣除，如不超过30%。从长远发展来看，根据欧盟理事会的研究，税收抵免较加计扣除不易受税率影响。结合我国企业实际情况，小微企业实际企业所得税率已降至10%，大企业多数能够享受高新技术企业15%优惠税率，一般企业所得税率则为25%，不同规模间企业的实际税率差异较大，可考虑将研发费的优惠方式从加计扣除改为税收抵免，以利于消除税率差异，提升政策效果。二是适当延长研发费用加计扣除结转期限，如10年，以利于企业充分享受优惠。三是简化固定资产加速折旧计算办法，降低核算难度。学习OECD国家，按固定资产投入明确加计扣除的比例，推行如固定资产投入第一年给予50%折旧，3年折旧期满等计算简便的折旧措施。
完善产出型税收优惠政策措施。一是降低高新技术企业认定标准，取消企业研发费用比例限制和高新技术产品(服务)收入比例限制。二是取消技术先进型服务企业政策对离岸业务比例的限制，降低门槛。取消区域限制，从21个示范城市扩大到全国。三是对软件和集成电路企业，其优惠适用期改为自企业取得优惠资格后的首个获利年度起算。四是放宽对创投企业的优惠条件。将投资主体放宽到所有企业。取消被投资企业必须为高新技术企业的限制，扩大到目前标准清晰、容易界定的中小科技企业。完善有限合伙制企业所得税制，适用国际通用的“流经原则”，即对某些经营实体的应税所得，视为该经营实体出资人的所得，就该所得不对该经营实体而对出资人课税的原则与方法，公平税负。五是将孵化器政策优惠范围恢复到原先的省级名录，扩大受惠面，同时加大对国家级孵化器的优惠力度。延长孵化器优惠政策期限至5年~10年。探索对新兴的支持大众创新的重创空间盈利模式政策研究，比照科技孵化器企业和大学科技园给予免征增值税和企业所得税的优惠。六是建议允许技术交易卖方按需要开具增值税专用发票，并享受“即征即退”优惠，以减轻对技术开发、技术转让、技术咨询和技术服务“四技服务”下游企业带来的负面影响。
完善科技人才的培训和激励机制。一是支持创新人才的培训与储备，如取消现行对教育经费、培训费税前扣除限额的规定，施行据实扣除甚至加计扣除等。二是加大对科研人员科技成果转化和自主创新创业的支持力度。如将科研成果转化优惠政策适用范围，从股权奖励扩大至货币奖励，均比照企业所得税政策享受低税率或减免税优惠等。
创新税收政策体系
鼓励产学研合作。应通过完善技术转让所得税、增值税优惠，鼓励科研院所、高等院校通过转让和许可或作价投资等方式，向企业或其他组织转移科技成果。
加大对小企业研发扶持力度。借鉴国际做法，可考虑对不同规模企业研发费加计扣除实行差异化优惠，对小企业研发费加计扣除比例进一步提高，或允许亏损小企业将加计扣除部分转为一定比例的现金返还。
引导外资企业本土创新。目前，我国有相当一部分大中型企业是依赖于境外母公司核心技术的外资或合资企业，自主研发动力不足。建议加大对支付特许权使用费外资企业的反避税调查，防止其通过支付不合理的技术特许权使用费向国外转移利润，维护国家税收主权。坚持实施境内研发费用加计扣除优惠鼓励外资企业境内研发，对符合高新技术企业条件的外资企业减按15%税率优惠，对国家急需的核心技术领域内的研发中心取得的收入给予定期免税政策。
降低企业创新融资成本。应建立间接促进新兴产业融资的税收制度，对金融机构、担保机构为企业及科研机构的研发活动提供贷款或担保所取得的利息收入、担保收入，免征印花税和企业所得税。
降低科技创新产业的出口成本。应对战略性新兴行业提高出口退税率，用足用好出口退税政策。
组长：魏志梅
成员：韩霖、魏东方、陈林峰、董华、李治强、邓永勤、田宏伟、孙亚华、朱宁、张立早、陈立军、王少山、李?、李天飞、佟萌娜、俸越
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